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王偉:社會信用法論綱——基于立法專家建議稿的觀察與思考

訪問次數:53發布時間:2021-03-22 16:55:24

內容提要:社會信用體系建設是推動國家治理現代化的重要內容。當前我國亟須制定一部社會信用法,作為引領社會信用體系建設的基本法和龍頭法。社會信用法要應將履約信用和守法信用作為衡量信用的兩個基本維度,統合經濟信用和公共信用制度,并適當兼顧公權力主體的信用建設問題,在此基礎上確立社會信用法律規則體系。本文以社會信用法專家建議稿為藍本,對社會信用法的定位、目標、法治體系、規則創新等重大問題進行了闡述。

 

  關????詞:社會信用法 法治邏輯 法律定位 法治體系 規則創新

 

  目次: 

 

  一、中國為何需要制定一部社會信用法

 

  二、社會信用法的定位與目標

 

  三、社會信用法與多層次信用法治體系

 

  四、社會信用法制定中的重大現實考量

 

  五、社會信用法的體例、結構與內容——以社會信用法(專家建議稿)為例

 

  信用建設是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要方式。當前,國家正在努力構建完善的社會信用體系。

 

  然而,我國的信用建設還面臨著法制不完備、法治基礎薄弱等問題。

 

  目前,社會信用法已被全國人大列入三類立法規劃,全國人大財經委也建議相關部門加快立法進程。制定一部符合中國國情的社會信用基本法(即《中華人民共和國社會信用法》),回應經濟社會的發展要求,系統構建社會信用領域的基本法律規則,已經成為改革的迫切要求。

 

  近年來,筆者承擔和參與了一些中央和地方信用立法研究,起草了《中華人民共和國社會信用法》(專家建議稿)[以下簡稱社會信用法(專家建議稿)]以及多部社會信用立法專家建議稿形成了對社會信用法的體系化認識。

 

  本文以社會信用法(專家建議稿)為切入點,對社會信用法的邏輯基礎、立法設想等問題進行分析和闡述。

 

  此外,考慮到當前對社會信用法的理解還存在一些分歧甚至誤解,筆者在論證過程中也將選擇一些重大問題進行分析,包括:

 

  (1)誠信作為一種傳統的倫理道德觀念是否可以入法?

 

  (2)公共信用制度是否具有合法性?

 

  (3)公權力主體的誠信建設是否應當入法?

 

  (4)社會信用法有無具體目標和路徑?

 

  (5)社會信用法和其他立法(如金融征信立法)的關系?

 

  (6)社會信用法應當包含哪些重要規則體系?

 

  一、中國為何需要制定一部社會信用法 

 

  當前我國社會信用立法缺失,社會信用建設法治基礎薄弱,實踐遠遠走在了法治的前面,甚至出現了“泛信用化”的問題,引發了國內外的關注,一些不符合法治精神的做法也受到各方的尖銳批評。信用建設實踐中折射出來的種種突出問題,急切需要法治回應。制定社會信用法的直接目的是實現社會信用建設的法治化,切實解決當前社會信用建設中的“非法治化”問題,并在此基礎上實現增進社會信用的長遠目標。制定社會信用法的重要意義在于:

 

  (一)從政策化向法治化變革的需要 

 

  當前,我國社會信用建設的制度化程度相對較高,但法治化程度明顯不足,集中體現為“政策推動,行政主導,立法缺失”。

 

  我國的信用建設帶有較強的“政策推動型”特征。近年來,為構建誠信中國,中央和國務院出臺了大量的指導意見及政策,如《社會信用體系建設規劃綱要(2014—2020年)》《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》《關于加強政務誠信建設的指導意見》《關于加強個人誠信體系建設的指導意見》等。

 

  同時,在國家發改委的牽頭和統籌之下,各部委、最高人民法院之間加強協作,簽訂了50余部守信聯合激勵和失信聯合懲戒備忘錄。地方也通過發布各類政策性文件,開展了不同形式的信用建設實踐。中央和地方的一系列政策奠定了社會信用制度化的基礎、雛形和框架。

 

  因此,我們不能否認政策在實現社會信用制度化方面的巨大貢獻。當然,由于政策存在諸如因地制宜、因時制宜、因人制宜等局限性,也存在表達模糊、權利義務關系不清晰、法律后果不明確等弊端,這就決定了重大政策最終要歸化為法律規則。

 

  從長遠來看,強化社會信用建設必須依靠法律手段,社會信用建設也亟須從政策化向法治化演進。通過制定社會信用法,將良好的信用政策轉變為更具權威性的信用法律,是實現社會信用建設從以政策推動為主的制度化,向以立法為基礎的法治化邁進的必然路徑。

 

  (二)確立法治權威的需要 

 

  近年來,我國在信用立法方面不斷進步,中央和地方開展了相應的信用立法。在中央層面,諸多的法律和行政法規規定了信用建設的內容,國務院也制定了《征信業管理條例》《企業信息公示暫行條例》等專門信用立法。

 

  與此同時,各地紛紛出臺公共信用信息管理、社會信用信息管理立法乃至綜合性的社會信用條例,在信用建設等方面開展了諸多的地方立法實踐。中央和地方的信用立法從不同的角度總結了我國信用建設的實踐,為信用建設提供了重要的法律依據。

 

  當然,與信用政策在實踐中所發揮的重要作用相比,我國信用立法還遠遠不能適應信用建設的需要,各類社會信用立法呈現出“碎片化”的特點,存在效力層級較低、法律規則不統一、治理功能不足等諸多缺陷。

 

  因此,制定社會信用法是解決信用立法供給不足、提高立法質量、強化法治權威的必然要求。

 

  (三)推動國家治理法治化的需要 

 

  黨的十九屆四中全會對實現國家治理現代化進行了全面安排和部署,尤其突出了要構建系統完備、科學有效的制度體系。法律可謂是最為重要、最為核心、最為嚴密的制度,也是制度的最高級表現形式。從這個意義上講,實現國家治理的制度化,首先是要實現國家治理的法治化。如卓澤淵教授所說,要推進國家治理法治化,就必須實現國家治理理念、治理體系、治理能力、治理方式的法治化。社會信用建設是國家治理現代化的重要環節,將其納入法治軌道是國家治理現代化的必然要求。

 

  當前,我們由于缺乏信用“母法”,信用立法有效供給不足,信用建設呈現“政策推動型” 的特征,信用政策中所蘊含的良好初衷未能得到較好實現。在信用建設實踐中,出現了一些與法治要求不相吻合的問題。

 

  例如,信用工具的使用缺乏嚴格的法治約束,出現了“泛信用化”的問題;失信懲戒法律根據不足,某些領域對“黑名單” 的運用過多過濫,過罰不相當、連帶懲戒的問題突出等。

 

  要解決社會信用建設中存在的種種問題,歸根結底要依靠法律。通過法律所獨有的權利、義務、責任等調整方式,保障私權利,約束公權力,將有助于解決社會信用建設中諸多的非法治化問題。因此,制定社會信用法,是推動國家治理體系和治理能力現代化的重要內容,也是實現社會 信用法治化的根本路徑。

 

  二、社會信用法的定位與目標 

 

  筆者牽頭起草的社會信用法(專家建議稿)第1條開宗明義地指明該法的立法目的是:為加強社會信用體系建設,提高全社會的誠信意識和信用水平,維護信用主體的合法權益,推動國家治理體系和治理能力現代化,促進社會發展與文明進步,制定本法。我們認為,未來的社會信用法應當定位為信用建設基本法。立法必須立足于中國國情,明確其法律定位、調整重點與立法目標。

 

  (一)社會信用法的普適性與特殊性 

 

  在全面推進依法治國的背景之下,按照十八屆四中全會關于重大改革于法有據、立法主動適應經濟社會的發展需要等要求,通過制定社會信用法,將黨和國家的政策上升為國家意志,將現行成熟的信用建設實踐融入國家立法,才能夯實信用建設的法律基礎,為信用建設開辟更加廣闊的空間。遵循信用建設的法治邏輯,結合中國的實際,進行必要的法治創新,制定一部帶有“中國創造”烙印的社會信用法,是建設“誠信中國”的法治基石。

 

  社會信用法具有普適性與特殊性,分別體現為:

 

  1. 誠信價值觀融入法律是現代社會的發展方向,這是社會信用立法的普適性要求。

 

  在這里,筆者首先針對第一個重大問題進行分析,即誠信作為一種傳統的倫理道德觀念,能否入法?當前有一種看法認為道德就是道德,法律就是法律,不能用法律來調整屬于道德層面的誠信問題。這種觀點,是對現代法治精神的誤解,有失偏頗。

 

  在學術研究層面,道德與法律的關系的確頗有爭議。

 

  分析法學派強調法律與道德的分離,試圖剝離法律背后的政治、經濟社會、倫理道德等影響因素,側重對法律規則作較為純粹的分析。

 

  自然法學派則強調法律作為一種重要的社會規范,與道德具有不可分性,諸多經典著作如富勒的《法律的道德性》、龐德的《法律與道德》等都精辟地分析了法律和道德之間的相互融合性。富勒旗幟鮮明地指 出,道德使法律成為可能。

 

  在現實層面,立法者更多看到的是“現實中的活法”,既考慮到法律規則本身的科學性和技術性,更關注到影響法律發展的諸多外部因素,既強調道德與法律兩者的分工,更注重兩者的融合。道德的法律化、法律的道德化成為現代法律演進過程中并行不悖的兩大趨勢。

 

  例如,美國 1978 年《政府道德法》以法律的形式 規范政府官員的從政道德行為 ,可以說是將道德 規范上升為法律規范的一個典型。這部法律的名稱中既有道德也有法律,道德、法律的高度融合由此 可見一斑。

 

  目前,美國的多數州已制定類似法律,確立了官員誠實信用等道德規范。其實,在現實世界的活法中,法律和道德之間的區分本就是相對的,兩者之間并沒有一條楚河漢界。法律乃是最低限度的道德,它以道德為其核心和靈魂;重要的道 德規范要融入法律,構成法治的內在要素。

 

  現代民法、行政法、訴訟法等諸多法律,都以誠實信用作為基本原則,并通過相應的法律規則來調整社會生活。《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規劃》明確提出,要探索完善社會信用體系相關法 律制度,研究制定信用方面的法律,健全守法誠信褒獎機制和違法失信行為聯合懲戒機制。

 

  社會主義核心價值觀融入法律體系的思想,深刻地體現了重 要道德必須融入法律的現代法治思想,順應了經濟 社會發展的大趨勢、大潮流。誠信價值觀融入法律,具有重要的觀念基礎。就誠信價值觀的起源而言,它乃是一種道德倫理層 面的要求。

 

  然而,在現代社會,誠信早已從傳統的誠信道德維度,向誠信制度維度乃至于誠信法律維度演進。正如學者所說,人格信任因在現代社會中缺乏相應的保障機制而發生危機并轉向“制度信任”,這是禮俗社會轉向法理社會、人際信任轉向制度信任、信任擔保由人品轉向契約等社會變遷發展的結果;德性誠信與制度誠信是傳統社會與現代社會兩種不同的誠信建設模式。也正如學者所言,道德倫理層面的誠信觀念,只要滿足了“以德入法”要求,就可以進入信用法的視野中, 成為法律的調整對象。

 

  筆者認為,如果說道德誠信是誠信建設的1.0版本,制度誠信是誠信建設的2.0版本,那么,我們不妨說,法律誠信是誠信建設的3.0版本。德法共同塑造治理價值,提升社會誠信度, 是社會發展的必然趨勢。

 

  因此,作為一種重要的公共道德,誠信價值觀不應該僅僅只是道德范疇的問題,更應該融入法律之中,這是制定社會信用法的重要觀念基礎。

 

  2. 社會信用立法要回應中國現實,具有中國特色,這是社會信用立法的特殊性。

 

  社會信用立法需要有更多的現實關懷,走中國道路,提出中國方案,形成中國特色的社會信用立法,這是社會信用立法的本土性和特殊性要求。

 

  (1)統合經濟信用和公共信用

 

  傳統上市場經濟國家和地區的信用立法主要集中于以金融(經濟)債權為基礎的征信立法以及信息自由、個人隱私、商業秘密保護等立法之中,其法律定位于金融(經濟)領域的債權債務關系。由經濟社會的發展階段和國情特征所決定,當今中國的社會信用建設傳承并跨越了傳統的經濟信用制度,創新了公共信用制度,將守法作為衡量社會誠信的重要維度。諸多信用經濟學者都看到了當前社會信用由履約信用向公共信用變遷發展的客觀現實,并提出了“三維信用”理論或者進行廣義信用的論述,肯定了公共信用的現實價值。

 

  在這里,針對第二個重大問題,即公共信用制度是否具有合法性,筆者也做一些簡要分析。當前,有一種觀點認為,公共信用制度沒有法律根據。筆者認為,這是對我國信用建設所取得法治成就的一種誤解。公共信用是專屬于中國的制度創新,或者說是一種中國現象,的確不同于傳統的經濟信用制度。但是,公共信用制度作為一種本土的創新,已經為諸多的法律法規和政策所 肯定,具有其合法性和正當性。

 

  其一,立法方面的合法性。對社會成員誠信的要求散布于各類立法,在民法、行政法、刑法等法律部門中都有大量的關于社會成員誠信活動、誠信經營的規定。據不完全統計,目前已有35部法律、42部行政法規中規定了社會信用建設方面的內容,如《反不正當競爭法》《廣告法》《外商投資法》《消費者權益保護法》《食品安全法》《環境影響評價法》《土壤污染防治法》等。此外,還有大量的地方性法規、政府規章等,也對公共信用信息管理、失信聯合懲戒等問題作出了規定。據此,違反相關法律法規的行為,其違法信息可以被依法記入信用檔案,或實施相應的失信懲戒,這為公共信用提供了直接的法律根據。因此,將守法視為信用的重要維度,已經成為重要的法律現實。

 

  其二,政策方面的正當性。當前,黨中央、國務院所發布的眾多信用建設方面的政策也肯定了公共信用制度。眾所周知,政策和法律盡管是兩種不同的社會調整方式,但兩者之間并不是水火不容、相互排斥的關系。

 

  從法理上來講,國家正式制定的法律屬于“硬法”,黨和國家的政策屬于“軟法”。但是,經過嚴格規范的程序制定且與國家法律并不抵觸的政策類“軟法”,在現實中發揮著非常重要的作用,是推動各項工作的重要依據。政策和法律相互補充,相互促進,原本就是現代國家治理的一種常態。

 

  例如,美國于1969年制定的《國家環境政策法》,就是法律和 政策高度融合的一個典型立法例。正如學者所說,在社會高度分工合作、高度分化整合的社會政經條件下,政策作為一種由國家推動和保障實現的行為規范已與法律相互融合乃至密不可分,由此決定了“去政策化”之不可能。按照依法治國的理念,我們要善于將黨的意志轉化為法律意志,將已經成熟的政策和實踐上升為法律,這恰恰是社會信用法的一個重要價值。

 

  當然,公共信用的制度化程度雖然相對較高,但距離現代法治的要求仍然有較大差距。對于公共信用運行中所出現的問題,尤其是失信懲戒的非法治化問題,現代法治完全可以提供足夠的規制工具。

 

  如在社會信用法中專門規定公共信用制度,在此基礎上由國務院制定《公共信用信息管理條例》或《公共信用管理條例》,都能讓公共信用歸化于法律之下。對于現在社會各方所關注 的失信懲戒、行政“黑名單”制度等領域存在的非法治化問題,筆者曾專門撰文指出,規制失信懲戒機制是社會信用法的重要內容,基本思路是以“懲戒法定”作為重要的法律原則和指導思想,實現懲戒標準法定、懲戒措施法定、懲戒主體法定、懲戒程序法定、救濟機制法定,由此實現對公權力實施失信懲戒的有效規制。

 

  可見,我國除遵循市場經濟的傳統和要求,繼承了市場經濟運行所必須建構的金融和經濟信用制度之外,還創新了遵守法律這一信用維度,并將其予以制度化和法律化。經濟信用制度與公共信用制度兩者之間并非對立關系,而是伙伴關系,兩類制度共同增進社會的信任和信用。以金融征信為代表的經濟信用制度歷史悠久,技術化、制度化、法律化程度較高。公共信用應當以經濟信用為師,并在此基礎上真正創設出符合法治邏輯和法治要求、具有中國特色的公共信用法律制度。因此,將經濟信用和公共信用納入社會信用法進行統一調整,是立法回應現實的必然要求。

 

  (2)銜接公權力主體的誠信建設問題  

 

  在現實中,爭議較大的第三個問題是,公權力主體的誠信建設能否入法?當前,有一種觀點認為,公眾對政府、司法機關的信任無須立法。這種觀點,與國際發展趨勢也不相吻合。

 

  其實,行政機關、司法機關等公權力主體誠信守信,是政府獲得公眾信任的基礎和前提,也是社會公眾 誠信的表率和榜樣。域外盡管沒有類似于我國的政務誠信和司法公信的概念,但其所使用的政府倫理、司法倫理等表達方式,實際上就是針對公權力主體誠實守信的要求。公權力主體誠信法定化,是一種國際趨勢。

 

  從發達國家和地區的經驗來看,以政府道德規范標準、公務員倫理、政務信息公開、公眾監督等機制為基礎,構建了公權力誠信的法律體系。例如,美國高度重視政府道德規范體系建設,其最具代表性的三部法律法規包括:《美國政府道德法》《道德改革法》和《行政部門雇員道德行為準則》。誠實守信是公權力主體運行的核心價值觀和法治基礎,彰顯著政權運行的正當性、合法性,屬于需要優先建設的“第一誠信”。

 

  有學者甚至認為,一個社會的誠信,幾乎完全取決于政府的誠信。在我國經濟社會發展的過程中,公權力主體的政策失信、權力失信、規則失信、政績失信等誠信缺失現象,對政府的公信力造成了巨大傷害。基于公權力主體誠實守信的法治要求,制定基礎性的信用法律規則,明確公權力主體的誠信義務和責任,是社會信用法的重要使命之一。對公權力主體誠實信用的法律規制路徑包括:

 

  其一,一般法的規制路徑。即在憲法、行政法、訴訟法等法律體系中,將誠信道德規范進一步上升為法律規范,尤其是在政府和司法機關組織法、公務員法、法官法、檢察官法、訴訟法等重要法律中 細化政務誠信和司法公信的法律規則。

 

  其二,社會信用法的規制路徑。作為信用建設基本法,社會信用法要從專門立法的角度,構建公權力主體誠實守信的法律規則體系,包括基本行為準則、信用管理、信用評價、信用監督等機制。

 

  可見,在中國國情背景下的社會信用法,涵攝面寬廣,既要肯定經濟信用和公共信用這兩個信用維度,更要平衡私權利主體和公權力主體這兩類主體的誠信建設問題。從這個意義上講,制定社會信用法沒有先例可循,我們必須具備法治創新的勇氣、智慧和膽識。當然,也許有人會進而提出這樣的疑問:將經濟信用和公共信用以及公權力主體的信用融合在一起,社會信用法是否會變得過于龐雜,有無立法的可能?筆者認為,現代社會已經確立了一種實用主義的立法觀,對事進行整體調整的立法無處不在。

 

  正如學者所說,由于現代經濟社會關系的復雜性和系統性,立法者不惜動用各種法律調整手段加以統一調整,由此形成了對“事”進行綜合立法調整的現象和趨勢。如各類金融法既包含了金融交易關系,也包含了金融監管關系,既有公法主體也有私法主體,體現的是對“金融之事”的調整。社會信用法將社會信用的基本關系統合進行整體調整,體現的是對“信用之事”的立法調整。

 

  因此,社會信用法在照顧各類社會信用類型實質運行邏輯的基礎上,構建整體立法體系和頂層法律設計,為諸如金融征信、公共信用、企業信用信息公示等提供法律根據,這是中國場景下信用立法的重要方向。

 

  (二)社會信用法如何定位 

 

  針對第四個重大問題,即社會信用法有無其目標和路徑,筆者試圖提出個人的理解。筆者認為,我國未來制定的社會信用法應當定位于信用領域的基本法,它旨在構建社會信用的基本法律框架。同時,這部立法應既是引領信用建設實踐的基本法,更是重構社會信任、實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎法。社會信用法的基本法律定位是:

 

  1. 社會信用法是信用促進法

 

  社會信用法應當立足于國家治理體系和治理能力現代化這一核心觀念,以促進信用主體誠實守信為主線,提升整個國家和社會的信用水平。在這個角度上,信用基本法也同時是一部信用促進法,其基本功能是構建制度誠信和法律誠信體系,促進市場交易、民事交往、政府管理以及司法活動等各個領域的誠實守信。

 

  2. 社會信用法是信息規制法

 

  信用信息的有效傳遞,是信用建設的基礎,也是信用立法的重點。然而,何謂信用信息,信用信息如何分類?信用信息的采集、歸集、共享、披露等方面的運行,如何納入法治軌道?市場信用信息、公共信用信息如何分類規制?信息保護優先還是信息共享和利用優先?這些都是至關重要的大問題。我們認為,信用信息的法律規制,最為關鍵的問題就是平衡好信息控制與信息利用之間的關系,尤其要處理好個人權利與社會信用秩序之間的矛盾和沖突。

 

  一方面,信用信息具有一定的私密性和財產權屬性,可以為信息權利人所合法控制。

 

  另一方面,信用體系的構建需要必要的信用信息傳遞、共享和披露機制作為支撐,信用信息的運行應以信息利用為目的,強調信息的合理利用,體現個人利益與社會利益的平衡。

 

  3. 社會信用法是信用活動法

 

  平等主體在市場交易、社會交往等過程中,既需要依靠合同法等法律制度進行第一次法律調整,也需要社會信用法進行第二次調整。信用基本法為民商事主體提供了法律基礎和上位法根據。在公共信用制度中,公權力主體需要依據行政法、經濟法等相關法律認定違法失信行為,對于有必要運用信用手段進行規制的,應符合社會信用法的規定。這同樣體現了一般法進行一次調整,社會信用法進行二次調整的特點。當然,社 會信用法不是要取代其他部門法的作用,而是要 在其他法律進行一次調整的基礎上(如認定某項行為系違約或違法行為等),借助于信用信息傳遞等手段實施信用法的二次調整(如信用信息的歸集、共享和利用、實施失信懲戒等)。

 

  4. 社會信用法是權利保護法

 

  信用活動面臨著信用信息披露與隱私權、個人信息保護、商業秘密保護之間的緊張和矛盾。社會信用法是一部權利保護法,要對信用活動中所涉及的個人隱私和個人信息、商業秘密等進行嚴格保護,要肯定信用權作為新型人格權的法律地位,對諸如 信用修復、救濟機制等問題制定相應的立法規則。

 

  5. 社會信用法是信用管理法

 

  我國的信用建設滲透了強烈的政府主導及政府監管因素。社會信用建設應當以保護私權為基石,以遏制公權為限度。社會信用法要進一步厘清政府與市場、政府與社會之間的邊界,為政府依法行權確立相應的法律標準。公權力主體在信用信息的采集、歸集、共享、披露和利用等過程中,要遵守諸如職權法定、合理行政、目的正當、程序公正等法治要求。

 

  (三)社會信用法的調整目標 

 

  作為對第四個重大問題的進一步回應,筆者認為,作為調整社會信用的基本法,社會信用法應當著眼于實現兩個基本目標。

 

  1. 社會信用法的直接目標:實現信用領域的法治化

 

  目前,我國經濟社會運行的基礎性法律已經基本完備,合同法、物權法、破產法、票據法及各類金融法律等制度的建立,從微觀交易的角度為構建社會誠信奠定了基礎。我國也出臺了較多的信用 建設方面的政策等。

 

  但是,我國信用建設領域的專門立法體系卻較為薄弱。除國務院制定的《征信業管理條例》《企業信息公示暫行條例》《政府信息公開條例》等部分行政法規外,效力層級較高的法 律比較匱乏,法律規則比較零散,呈現顯著的“碎片化”特點,不能形成體系化的信用法律規則。

 

  因此,實現信用法治化的首要任務是制定統一的社會信用法,彌補結構性空白。社會信用法的基本定位,就是要確立信用法治的基本原則,在立法目標法治體系、制度框架等方面形成系統化的立法思路,為社會信用建設打下堅實的法律基礎。

 

  2. 社會信用法的長遠目標:構建社會信任機制

 

  當今中國正面臨著嚴重的社會信任問題,國家必須通過制度化的信用機制維系和構建社會共同體。基于社會交往中的基本需要和社會成員之間天然的不信任,社會信任的建立不能僅僅依靠社會倫理和道 德教化,更需要依靠制度化的機制。

 

  筆者認為 ,這種機制主要包括兩個方面的內容:

 

  一是信息機制,主要是指信用信息的采集、歸集、共享、披露、利用等機制,盡可能緩和公權力機關、市場主體與特 定信用主體之間的信息不對稱問題;

 

  二是信任機制,主要是建立在信息查詢和利用基礎上的信用約束和激勵機制,從而滿足公權力機關在提供公共服務、市場監管以及市場主體交易時判斷特定主體信用狀況的需要。社會信用法是構建社會信任關系的重要基礎,公權力機關和市場主體根據其依法所能查詢到的信用信息,可以有效識別和判斷信用主體的守法或履約狀態,從而降低經濟社會運行成本,強化社會信任。由此,建立和完善社會信用立法,應當成為我們重構社會信任,邁向國家治理現代化的重要一步。

 

  三、社會信用法與多層次信用法治體系 

 

  筆者認為,社會信用體系建設應當以1.0版本的道德誠信建設為基礎,進一步加強2.0 版本的制度誠信建設以及3.0版本的法律誠信建設,三個層面的建設互融互促,進而形成以社會信用法為核心,以形式法治與實質法治相結合、硬法與軟法相協同的專門信用制度和法治體系。正如學者所言,形式法治與實質法治的統一是法治中國的必然要求。

 

  形式法治是體現良法善治的起點,實質法治是實現良法善治的基礎。所謂形式法治,就是要有完備的法制,確立信用建設的法治底線,從而保住信用建設的合法性、合規則性。所謂實質法治,就是要以權利、義務、責任的有效配置為基礎,實現社會公平正義。

 

  (一)形式立法方面:構建硬法、軟法并重 的多元化信用規則體系

 

  在形式法治方面,要以社會信用法為基本法,形成和構建各類社會信用正式立法(“硬法”) 以及非正式規則(“軟法”)相結合的信用制度體系。主要包括:

 

  1. 信用“硬法”——立法規則體系

 

  立法法所規定的具有正式法律淵源效力的立法文件,包括社會信用法以及相應的行政法規、部門規章、地方性法規、地方政府規章等各類立法文件,都構成了我國的信用立法體系。

 

  首先,中央信用立法。這是基本法律規則體系,也是至關重要的頂層設計體系。目前,我們已經制定了合同法、各類金融立法、票據法等通用的信用法 律體系。在專門的社會信用法方面,則應當包括社會信用基本法以及征信業管理、公共信用信息管理、企業信息公示等專門信用立法。

 

  其次,地方信用立法。近年來,地方在信用立法方面進行了大量創新,創設了很多有效的制度,也非常有特色。在上位法尚未出臺之前,地方信用立法為開展信用建設奠定了堅實的實踐基礎,也為中央立法提供了豐富的素材和經驗的借鑒。地方信用立法同樣是我國信用建設的重要立法體系。針對第五個重大問題,即社會信用法和其他立法(如金融征信立法)的關系,筆者的觀點是,社會信用法作為整個社會信用體系建設的基本 法,應當引領包括中央和地方專門信用立法的建設。

 

  其一,社會信用法是信用立法體系的“母法”、 基本法,應當發揮誠信價值觀的引領功能,為經濟信用、公共信用、政務誠信、司法公信等重要 領域誠信建設提供頂層法律設計。

 

  其二,專門信用法以社會信用法為基礎,細化和落實社會信用法的規定,不得與社會信用法相抵觸。

 

  2. 信用“軟法”——非正式規則體系

 

  除此之外,沒有納入正式立法體系的政府規范性文件、行業協會商會發布的信用規范、各類信用標準等等,屬于制度誠信建設的范疇。盡管這些制度、規則、標準等并不屬于立法法所規定的法律淵源,但是,其對社會生活的調整仍然具有重大的現實意義。這類信用軟法,應遵循上位法的規定,并遵循嚴格的制定程序;在符合法治要求的前提下,納入廣義的信用制度體系之中。

 

  (二)實質法治方面:構建個體、社會、國家三個層面的法治體系 

 

  社會和諧應當建立在實質法治基礎之上。相比較形式法治,實質法治從某種意義上更加重要。實質法治,就是一種對法治理念和法治精神的尊崇和信仰,就是法律制度和規則的靈魂。它決定了我們的信用立法能否確立一個良法善治的規則體系,決定了政府在信用建設方面能否依法行權,也決定了相關主體是否能夠在法律框架內參與信用活動。實現實質法治的關鍵環節,就是權利義務如何有效配置和行使?應當遵循何種法治理念?包括信用主體、社會公眾、政府各自的權利、義務和責任,核心問題是公、私、社會之間的關系,確立公平正當的法律秩序。從實質法治的觀念出發,

 

社會信用法治建設應當從以下三個層面展開: 

 

1. 個體層面:促進信用主體誠實守信就具體信用主體(包括組織或個人等)而言,其享有相應的獲得社會進行公正評價的權利,以及相應的隱私權或商業秘密權,這是信用主體所享有的法定權利。在現代社會信用主體也應當承擔誠信

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